El actual acuerdo de coordinación fiscal entre las entidades y la Federación genera un escenario complicado para las finanzas públicas estatales, ya que en promedio el 82 por ciento de los recursos provienen de las transferencias federales, lo que implica poca autonomía fiscal, alta dependencia de las transferencias federales y baja recaudación, En el caso de Tlaxcala, el 94 por ciento de los 22 mil 620.4 millones de pesos previstos en la Ley de Ingresos de 2022 tiene como fuente la Federación.
Para entender la composición de los ingresos, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) realizó un diagnóstico sobre el origen de los recursos públicos en las entidades federativas.
De entrada, menciona que gran parte de los ingresos no son generados o recaudados directamente por las entidades federativas, sino que son obtenidos a través de las transferencias federales. De acuerdo con los últimos datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), en 2020 el 81.5 por ciento de los ingresos estatales provino de transferencias federales.
Por otra parte, solo 10.9 por ciento de los ingresos estatales fueron ingresos propios. Estos son recursos generados por los estados por medio de impuestos estatales, cobro de derechos, productos, aprovechamientos, cuotas de seguridad social o contribuciones de mejora.
El 7.6% de los ingresos estatales totales provino de deuda pública, que son recursos obtenidos a través de préstamos que deben de ser autorizados por el Poder Legislativo de cada entidad. Menos del uno por ciento provino de ingresos por disponibilidad inicial, es decir, recursos remanentes de ejercicios anteriores.
Entre los recursos que reciben los estados se encuentran las Aportaciones del Ramo 33 que se encuentran condicionados o “etiquetados”. Dicho ramo fue creado con el objetivo de fortalecer la capacidad de respuesta por parte de las entidades federativas en rubros específicos como educación, salud, infraestructura, seguridad pública, entre otros.
En 2022, la bolsa de todos estos fondos tendrá 828 mil 309 millones de pesos. Este monto representará el 34 por ciento de los ingresos en los estados. No obstante, para ciertas entidades como Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Tlaxcala e Hidalgo representa más del 50 por ciento de sus ingresos.
La Ciudad de México es la entidad que más ingresos propios genera; por ese motivo, su dependencia de las aportaciones federales es menor.
Tlaxcala recibirá 11 mil 424 millones de pesos aportaciones del Ramo 33 este año, lo que significa el 51 por ciento del total de sus ingresos de 2022. En este rubro es la cuarta entidad del país con mayor dependencia en términos porcentuales.
El IMCO además expone que a diferencia de las aportaciones del Ramo 33, los recursos de las participaciones del Ramo 28 no se encuentran “etiquetados”. En el Ramo 33 se incluyen las participaciones en ingresos federales e incentivos económicos, y tiene como objetivo generar incentivos para incrementar el crecimiento económico y el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas. En cambio, los recursos de las participaciones pueden ser usados libremente por los gobiernos locales.
Este año, Tlaxcala recibirá 9 mil 744 millones de pesos por concepto de participaciones federales, lo que representa el 43 por ciento de los recursos previstos en la Ley de Ingresos de 2022 y sitúa a la entidad en el cuarto lugar del país en términos porcentuales con mayor asignación de dinero por parte de la Federación en este rubro..
Por otra parte, el estudio del IMCO expone que por impuestos estatales se captaron apenas 561 millones de pesos en el año 2020, lo que ubicó a Tlaxcala como la sexta entidad con menor recaudación per cápita del país.
En el cobro de Impuesto sobre Nómina tuvo la quinta menor recaudación del país en 2020, mientras que en Impuesto sobre Hospedaje e Impuesto sobre Loterías, Rifas, Sorteos y Juegos Permitidos se ubicó en el último lugar.
Es de recordar que en 2012 se eliminó el cobro de Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehículos a nivel federal, dejando a los estados la facultad de hacerlo. Este impuesto rápidamente se convirtió en una importante fuente de ingresos, pero decreció hacia finales de la última década. En Tlaxcala, los ingresos por este concepto en 2020 fueron por 2.3 millones de pesos, el quinto más bajo del país.
Los datos presentados sobre las fuentes de ingresos de las entidades dejan en claro dos cosas: las entidades federativas tienen una alta dependencia de las transferencias federales y en consecuencia tienen poca autonomía fiscal. Las asimetrías en cuanto a la recaudación y la dependencia a la Federación son evidentes, pero, en pequeña o gran medida, los estados se han acostumbrado a la recepción de transferencias federales. El problema con esta composición de ingresos es que, al momento de gastarlos, la mayor parte de los recursos tiene un destino o propósito determinado, lo que elimina la posibilidad de que el gobierno estatal lleve a cabo la implementación de su planeación sexenal y las políticas públicas correspondientes.
El acuerdo de coordinación fiscal (conocido también como pacto fiscal) es fundamental para la existencia de la Federación mexicana (conocido también como pacto federal), ya que permite incrementar el crecimiento económico de las entidades, combatir la desigualdad y promover la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, el actual arreglo de coordinación fiscal es disfuncional y tiene una inercia que centraliza recursos y atribuciones en la Federación, generando así desincentivos para que los estados mejoren las capacidades de recaudación y el ejercicio de sus facultades impositivas.
Al no priorizar las tareas de recaudación, los estados pagan un alto precio. En primer lugar, los estados no ejercen sus facultades impositivas y pierden capacidad de recaudación de sus agencias estatales que terminan por aumentar la dependencia y disminuir la autonomía fiscal. En segundo lugar, quedan a la merced de las decisiones del gobierno federal en materia de inversión pública. Esto se traduce en que la inversión pública esté enfocada en estados y sectores prioridad para el Ejecutivo federal y no para las necesidades de la entidad federativa. En tercer lugar, los estados pierden la capacidad de responder a problemas locales de manera focalizada y ágil, algo especialmente importante durante crisis económicas, ambientales o sanitarias. Por último, los recursos de la Federación se convierten en un juego de suma cero, donde estados y municipios pelean y cabildean por una bolsa de recursos limitada.
Los criterios que se consideran para la asignación de recursos contemplan a la población y los niveles de pobreza como los elementos clave para el cálculo y distribución de recursos. La postergación de la discusión del pacto fiscal plantea un escenario complicado para las finanzas estatales en momentos de crisis económica. Algunos estados se han recuperado más lento en comparación con otros y esto genera asimetrías al momento de asignar recursos a través de las transferencias federales y los convenios de colaboración.
El aprovechamiento de las facultades impositivas debe cambiar. Es necesario realizar una revisión de la legislación impositiva a nivel estatal para diseñar o implementar acciones para que los estados mejoren la recaudación de impuestos, y que esta tenga el menor impacto posible en el dinamismo económico estatal y en la formalidad. Un ejemplo de ello sería homologar la tenencia en todos los estados para evitar el emplacamiento en estados que carezcan de este impuesto o derecho, o asignar recursos a las agencias de recaudación estatales para agilizar y modernizar el cobro de impuestos en las entidades.
El IMCO observa que el cobro de impuestos como la tenencia y otros impuestos verdes podría significar ingresos adicionales importantes para las entidades federativas, que al mismo tiempo ayudan a internalizar los costos de externalidades negativas. Mayores ingresos propios tendrían el potencial de traducirse en más y mejor inversión pública, así como un incremento en la sostenibilidad y autonomía de las finanzas estatales.
Por esta razón, las entidades federativas necesitan invertir en sus capacidades de recaudación y cobrar impuestos que tengan el menor impacto en el emprendimiento y la innovación.
Cambiar la composición de los ingresos se traducirá en: 1) mayor capacidad de gasto, 2) atención a prioridades que haya detectado el gobierno estatal, 3) incremento de la autonomía fiscal.
Mayores ingresos mejoran la competitividad de un estado. Además, los ingresos propios tienen un impacto directo en la eficacia de los gobiernos para influir positivamente en la competitividad a través del financiamiento e implementación de políticas públicas orientadas a fomentar el desarrollo económico local
Por ello, IMCO propone realizar una revisión de las facultades impositivas en cada uno de los marcos legales de las entidades federativas para modificar o crear impuestos progresivos.
Llevar a cabo la revisión del pacto fiscal y las reglas de coordinación fiscal para introducir nuevas variables en consideración para la distribución de recursos. Esto con la finalidad de crear mecanismos de competencia que incentiven la recaudación y el desarrollo económico.
Invertir en agencias de recaudación estatales para eliminar la evasión fiscal. Reducir el gravamen del trabajo asalariado formal para ampliar la base gravable y aumentar impuestos que demuestren ser progresivos y verdes (tenencia o impuestos a la extracción de minas).
Acordar una tasa de tenencia única y homologada entre los estados para evitar que personas evadan el pago de este impuesto emplacando en otros estados.
